债务风险责任追究将有力约束地方政府举债行为

        日前，国务院办公厅印发《地方政府性债务风险应急处置预案》，对地方政府性债务风险应急处置，做出总体部署和系统性安排。这份文件是防范财政金融风险的关键政策储备，对于规范地方政府举债行为，依法引导金融机构合理预期，确保债权人和债务人合法权益将起到重要作用。

　　  《预案》明确了“地方政府负有偿还责任的债务，中央实行不救助原则”，这意味着地方政府的债务由地方政府承担，偿债能力取决于地方政府的财政收支状况。

　　 长期以来，由于中国不存在政府破产的先例，任何一级政府的债务基本等同于债权人无风险的无限责任债务，一切风险最终由中央政府兜底，存在“最后买单人”。这种机制使得借贷双方(地方政府与银行)具有强烈的交易冲动，尤其是历史上国有银行很多坏账最终由政府剥离和埋单，对于地方政府领导人而言，获得更多资金创造政绩、造福一方而不用担心还款，就会激励借款竞赛。

　　  在分税制下，地方政府事权大于财权，造成发展资金缺乏。与此同时，按照现行《预算法》，地方政府不能直接举债，除少量通过财政部代发债券，绝大部分绕道地方融资平台、国有企业，以城投债和贷款的形式出现，这就造成了举债规模难以控制的麻烦。

　　  2008年后，为应对美国次贷危机带来的冲击，各级政府踊跃投资于大型基建项目以刺激经济增长。然而，这个口子开得太大而且缺乏约束，很快人们就发现，地方债务规模面临失控，中国政府不得不收紧政策，但是，正在建设的项目依然需要后续资金，否则面临烂尾危险。中央政府决定，地方政府可以用新发债券得到的资金偿还即将到期或已经到期的债务。2015年，这项地方政府债务置换工作正式启动，地方债务置换用低利率的长期债务替换高利率的短期债务，不仅推迟了偿债时间，也减少了利息负担。

　　  但是，债务置换只是缓解债务到期的流动性压力，并没有化解地方债务偿债风险，考虑到新增债务以及财政收入的下降，压力会越来越大。

　　  2016年初，财政部推出七大举措，要求地方政府债券余额、置换债券、新增债券均需进行限额管理，并要求地方政府披露财政和债务信息，把控债券发行节奏等。今年上半年，公司债违约风险突然大增，央企也无法幸免，在流动性过剩的背景下，大量资金进入债券市场，导致地方政府借债成本不断下降，这又刺激了地方政府举债的冲动。在几周前，财政部开始摸底2014年以来全国地方政府融资平台公司、国有企业、事业单位等债务余额情况，并要求各省10月24日之前上报数据。

　　  《预案》是在地方政府债务规模上升的背景下出台的，主要目的是抑制地方政府无序借款。明确中央不给地方政府举债兜底，是向地方政府发出警告，今后不管以什么渠道举债，必须自己还，如果违约，将会被追责。《预案》将地方政府性债务风险事件划分为四个等级，实行分级响应和应急处置，必要时依法实施地方政府财政重整计划。所谓地方政府实施财政重整计划，就是在保障必要的基本民生支出和政府有效运转支出基础上，通过清缴欠税欠费、压减财政支出、处置政府资产等一系列短期和中长期措施，使债务规模和偿债能力相一致，恢复财政收支平衡状态。如果发生IV级以上地方政府性债务风险事件，会适时启动债务风险责任追究机制。这些规定将有力的约束地方政府不负责任的举债行为。

　　  中国政府具有防止金融系统性风险的责任，在存量债务足够大而财政收入压力也不断上升的背景下，地方政府可能会继续举债以维持资金链不断裂。由于债务可能横跨多届政府，责任很难分清。一旦发生大规模的隐匿举债行为，可能会增加系统性的金融风险。因此，对于地方政府的债务管理应该进一步上升为法律，那样具有更加权威的意义。

                                                                                                       来源：21世纪经济报道